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[대통령 개헌안 뜯어보기] “청와대도 통과 기대하지 않을 것”
강상호 한국정치발전연구소 대표의 文정부 개헌안 핵심 분석
2018년 03월 31일 12:30:50 정진호 기자 sisaon@sisaon.co.kr

(시사오늘, 시사ON, 시사온= 글 강상호 한국정치발전연구소 대표 / 정리 정진호 기자) 

   
▲ 문재인 대통령이 3월 26일 대통령 개헌안을 발의했다 ⓒ 시사오늘

3월 26일, 대통령 개헌안이 발의됐다. 이번 개헌안은 최대 쟁점인 권력구조에서 대통령 4년 연임제를 채택하고, 경제민주화 강화, 직접민주주의 조항 도입, 수도조항 신설 등 국가 전반의 틀을 바꿀 만한 내용을 담았다. 변화 폭이 큰 만큼, 이견(異見)도 많다. 야권에서는 아예 대통령 개헌안은 ‘협상 대상도 아니다’라며 자체적인 안을 내놓을 채비를 하고 있다.

그러나 정치권에서의 소요(騷擾)에 비해, 국민들에게 주어진 정보는 많지 않다. 개헌 시기와 권력구조 문제 등을 둘러싼 정쟁(政爭) 소식이 대부분이다. 이에 <시사오늘>은 지난 1년 동안 국회 개헌특위 자문위원으로 활동하며 헌법 개정 작업에 참여했던 강상호 한국정치발전연구소 대표와 함께 대통령 개헌안을 뜯어보는 시간을 마련했다. 인터뷰는 3월 28일 서울 양재동의 한 스터디 카페에서 진행됐다. <편집자주>

   
▲ <시사오늘>은 지난 1년 동안 국회 개헌특위 자문위원으로 활동하며 헌법 개정 작업에 참여했던 강상호 한국정치발전연구소 대표와 함께 대통령 개헌안을 뜯어보는 시간을 마련했다 ⓒ 시사오늘 권희정 기자

Point 1. 6월 13일, 국민투표 가능할까

정부 측에서 6월 13일을 고집하는 이유는 크게 두 가지로 추측된다. 첫째, 6월 13일을 넘길 경우 개헌이 안 될 수도 있다고 본 것이다. 지난해 5월 9일 대선을 앞두고 대선 후보들은 국회 개헌특위 자문위원들 앞에서 금년 6월 13일 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 하겠다고 약속한 바 있다. 그러나 그 약속이 잘 지켜지지 않고 있다. 이전에도 비슷한 사례가 많았다. 그래서 6월 13일을 넘기면 사실상 개헌이 무산되지 않을까 우려하는 것이다.

둘째, 대선 전 공약을 지킨다는 명분을 내세우지만 선거에 긍정적인 영향을 받으려는 생각도 없지 않을 것이다. 개헌 이슈가 여당에게 유리할 것으로 보이고, 통계적으로 지방선거는 투표율이 50%를 약간 넘는 정도지만 국민투표는 70% 정도 나온다. 지방선거와 국민투표를 같이 하면 투표율이 높아진다는 이야기다. 전통적으로 높은 투표율은 젊은 층이 지지하는 진보 성향 여당에 유리했다. 그러니까 더불어민주당은 가급적 지방선거와 국민투표를 묶으려하고, 자유한국당은 분리하려고 하는 것이다.

그렇다면 일정상으로 6월 13일 국민투표가 가능할까. 현실적으로 어렵다고 본다. 우선 대통령 개헌안에 허점이 많다. 헌법학자들과 함께 검토를 해 보면, 내용과 형식 모두 너무 허술하다는 지적이 나온다. 예를 들면, 현행 헌법 제27조 제1항은 ‘모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다’고 규정한다. 이러면 배심원단의 평결은 제한적이기 때문에, 대통령 개헌안에서는 ‘법관’을 ‘법원’으로 바꿨다. 그런데 이 개헌안 제101조 제1항은 ‘사법권은 법관으로 구성된 법원에 있다’고 규정하고 있다. 앞뒤가 맞지 않는다. 최근 국회에서 열린 토론에서 한 헌법학자가 정부 쪽 자문위원들에게 ‘검토를 안 했느냐’고 물어볼 정도였다. 나중에 알고 보니 청와대 비서진에 의해 정부 측 자문위 안이 많이 수정됐다고 한다. 어쨌든 그대로 통과를 시켜서는 안 될 정도로 허술하다. 

결국 국회에서 개헌안을 마련해야 하지만, 그러기에는 물리적 시간이 부족하다. 개헌안 합의뿐만 아니라 국민투표법도 개정해야한다. 현재 국민투표법에는 우리나라에 거소(居所)가 없는 재외국민에게 투표권을 인정하지 않은 조항이 있는데, 이것이 위헌 판결을 받았다. 선거관리위원회에서 재외국민에게 선거권을 부여하기 위해서는 준비 작업에 대략 2개월이 걸린다. 늦어도 4월 24일까지는 국민투표법이 개정돼야 한다는 뜻이다. 또 발의된 개헌안은 최소 20일 이상 공고해야 하고, 국회 가결 이후 국민투표 공고에도 최소 18일이 필요하다. 이 시간을 모두 계산하면, 5월 4일까지 국회 합의안이 나와야 한다는 결론이다. 현실적으로 쉽지 않다.

그래서 일각에서 개헌 절차법을 만들자는 대안도 제시되고 있다. 6월 13일 이전에 개헌 절차법을 만들어서 통과시키면, 그 법에 의해 개헌이 이뤄져야 하기 때문에 시간에 쫒기지 않고도 개헌을 보장 할 수 있다는 논리다. 이런 말이 나올 정도로 시간은 촉박해 보이고, 6월 13일 이후의 개헌 약속은 신뢰를 받지 못한 상태다. 

   
▲ 현실적으로 6월 13일 동시 투표는 어려워진 까닭에, 일각에서는 개헌 절차법을 만들자는 대안도 제시되고 있다 ⓒ 뉴시스

Point 2. 대통령 4년 연임제, 개헌 취지 제대로 살릴 수 있나

대통령 개헌안은 현재의 대통령제를 유지하되, 1차에 한해 4년 연임을 가능하게 만든 것이다. 문제는 우리나라 선거 풍토에서, 4년 연임제는 사실상 5년 단임제를 8년 단임제로 바꾸는 효과를 낼 가능성이 높다는 점이다. 누구나 재선에 도전할 것이고, 실제로 재선 가능성도 높은 까닭이다. 대통령 개헌안은 애초에 헌법을 개정하자고 한 취지를 전혀 반영하지 못했다. 제왕적 대통령의 부작용을 제거하기 위해 개헌을 하자고 했던 것인데, 4년 연임제는 오히려 대통령 권한을 강화시키는 방향에 가깝다.

정부 측에서는 헌법기관장 인사와 관련하여 호선을 하거나 인사추천위원회를 구성해서 추천하고, 국회 동의를 받아서 임명하면 대통령 인사권이 제한되므로 제왕적 대통령의 폐단을 줄일 수 있다고 주장한다. 또 감사원을 독립기관화 하고, 예산법률주의를 도입해 재정에 대한 국회 통제를 강화하면서 대통령의 법률안 제출권도 국회의원 10인의 동의를 얻어서 제출하도록 하면 대통령 권한을 약화시킬 수 있다고 말한다.

하지만 제왕적 대통령이라는 말이 어디서 생겼는지를 돌아보면 이 주장도 받아들이기 어렵다. 제왕적 대통령이라는 용어는 슈레진저 주니어(Arthur Meier Schlesinger, Jr)라는 역사학자가 리처드 닉슨 대통령의 정치행태를 묘사한 데서 비롯된 말이다. 그런데 닉슨 대통령 당시 미국에서는 앞서 말한 권한 분산 장치가 이미 다 도입돼 있었다. 더욱이 미국은 연방제 국가다. 그럼에도 제왕적 대통령이 나왔다. 미국의 사례에서 ‘제왕적 대통령은 집행권의 독점에서 나온다’는 추론이 가능하다. 총리를 국회에서 선출하도록 하고, 집행권을 일정 부분 공유하게 하는 것이 분권의 진정한 의미다.

총리 선출권을 국회에 주는 데 대한 여론이 좋지 않은 것을 알고 있다. 하지만 이것은 국민들에게 정부 형태에 대한 설명이 제대로 되지 않은 탓이라고 본다. 역사적으로 정부 형태는 크게 두 갈래로 나뉘어서 발전해 왔다. 전제정과 공화제가 그것이다. 전제정의 경우 군주제와 입헌군주제로 분화됐고, 입헌군주제는 내각책임제로 발전했다. 반면 공화제는 대통령제로 시작돼 순수 대통령제와 분권형 대통령제로 나뉘었다. 분권형 대통령제는 대통령 중심 분권형과 총리 중심 분권형, 가변형 분권형으로 갈라진다. 우리나라에는 왕이 없으니 이론적으로 내각책임제는 도입 자체가 불가능하다. 그렇다면 순수 대통령제와 분권형 대통령제가 남는데, 순수 대통령제는 한국적 상황에서 권력이 집중되는 문제가 있으니 분권형 대통령제 중 대통령 중심 분권형으로 가자는 것이다. 대통령 중심 분권형은 책임총리제를 제도화하는 수준이기 때문에, ‘분권형 대통령제는 사실상의 내각제가 된다’는 정부 측 주장은 사실이 아니다. 쉽게 말하면 DJP 연합 같은 모델을 법적으로 제도화하자는 것이다.

또 한 가지 기억해야 할 점은, 분권이 돼야 대화와 타협의 정치가 가능해진다는 것이다. 승자 독식의 대통령제에서는 야당 쪽이 항상 발목을 잡으며 투쟁할 수밖에 없다. 정권이 실패해야 자신들이 권력을 잡을 수 있기 때문이다. 그러나 분권이 되면 연정을 통해 다수당이 될 경우 내각에 참여할 수 있는 기회가 열리므로, 국회의 분위기가 바뀐다. 계속 싸우는 국회가 아니라 타협과 연대를 모색하는 국회로 바뀐다는 이야기다. 

   
▲ 야권에서는 아예 대통령 개헌안은 ‘협상 대상도 아니다’라며 자체적인 안을 내놓을 채비를 하고 있다 ⓒ 뉴시스

Point 3. 직접민주주의 요구, 제대로 반영됐나

이번 대통령 개헌안을 보고 가장 놀랐던 부분이 바로 직접민주주의 관련 조항들이다. 당초 국회 개헌특위 자문위가 만든 안에는 국민발안·국민소환·국민투표에 대한 부분이 자세히 규정돼 있었다. 먼저 국민투표에는 헌법처럼 국회에서 만든 법안을 최종적으로 승인하는 절차로서의 국민투표가 있고, 국민들이 원치 않는 법안이 만들어졌을 때 그것을 무력화시키는 국민투표가 있다. 국회 개헌특위 자문위에서는 두 가지를 다 넣었는데, 대통령 개헌안에는 두 번째 안이 빠져 있다. 국민 소환의 경우에도, 국회 개헌특위 자문위 안에는 국회의원뿐만 아니라 대통령도 소환할 수 있게 돼있었으나 그것도 없어졌다.

또 국민소환은 여러 가지 현실적 문제가 따르게 돼있다. 어느 지역에서 적은 표차로 낙선이 되면 낙선한 사람이 선거결과에 승복하지 않고 국민소환 운동을 할 수도 있고, 선거를 앞두고 자기 선거운동을 위해 국민소환 제도를 악용할 가능성도 존재한다. 지역주의가 강한 우리나라 특성 상, A지역 사람들이 B지역 국회의원을 정략적으로 솎아내는 시나리오도 상정해 볼 수 있다. 그래서 국회 개헌특위 자문위 안에서는 선거 전후 1년간은 국민소환을 할 수 없도록 하고, 최소 몇 개 지역에서 총 몇 명 이상이 요구해야 국민소환이 가능하도록 하는 등의 안전장치를 뒀다. 하지만 이런 부분도 국민소환은 법률에 위임한다는 규정만 두고 대통령 개헌안에는 모두 빠져 있다.

조국 민정수석은 ‘촛불 민심은 권력 구조보다도 직접민주주의에 대한 국민 요구의 반영’이라면서 직접민주주의를 강조했다. 하지만 정부 발의안의 직접민주주의 조항은 오히려 국회 개헌특위 자문위 안보다 많이 약화돼 있다. 조국 민정수석이 선언적으로 발언했던 내용과 실제 발의된 것의 차이가 커서, 국회 개헌특위 자문위원들뿐만 아니라 정부 측 자문특위에 참여했던 사람들도 많이 놀랐다. 

   
▲ 조국 민정수석은 직접민주주의를 강조했지만, 실질적으로 대통령 개헌안에 나타난 직접민주주의 조항은 국회 개헌특위 자문위 안보다 약화된 것으로 분석된다 ⓒ 뉴시스

Point 4. 부마민주항쟁과 5·18민주화운동 등 포함된 전문, 문제 없나

헌법 전문은 국가의 정신과 가치를 규정하는 것이다. 이번 대통령 개헌안에는 3·1운동과 4·19는 물론, 부마민주항쟁, 5·18민주화운동, 6·10항쟁이 다 들어갔다. 과거에는 3·1운동과 4·19로 저항권과 민주화 이념을 포괄하여 상징했는데, 부마민주항쟁, 5·18민주화운동, 6·10항쟁이 포함되다보니 두 가지 문제가 생긴다. 우선 민주화 운동과 관련된 다른 사건들도 전문에 포함시켜야 한다는 요구가 나오기 시작했다. 그리고 5·18민주화운동은 지역에 따라 다른 평가가 상존한다는 점이 고민이다. 광주에 가서 물어보면, 광주시민들은 5·18민주화운동이 무조건 전문에 들어가야 한다고 주장한다. 반대로 대구시민들은 아직까지 논란의 여지가 있다고 말한다. 이런 상황에서 5·18민주화운동을 전문에 명시하게 되면, 새로운 갈등을 야기할 수 있다. 3·1운동과 4·19가 이미 저항권과 민주화 이념을 포함하고 있으므로, 이 시점에서 굳이 여러 사건을 나열할 필요가 있느냐는 것이 반대하는 사람들의 논리다.

아무튼 전문을 바꾸는 것은 가급적 최소화할 필요가 있다. 일반 법률 개정은 과반수 찬성이 필요하지만, 헌법 개정은 2/3의 동의가 필요하다. 그 이유는 헌법은 최대한 많은 사람들의 공감대 위에서 만들어져야 하기 때문이다. 이런 사실에 비춰 보면, 지역에 따라 갈등이 있는 이슈는 가급적 피하는 것이 좋지 않나 싶다. 

   
▲ 지방분권을 주장하던 학자들과 자문위원들은 대통령 개헌안의 내용에 대해 실망을 감추지 못한 것으로 알려졌다 ⓒ 뉴시스

Point 5. 지방분권 요구, 제대로 수용됐나

지방분권을 주장하던 학자들과 자문위원들이 대통령 개헌안을 보고 크게 실망했다. 대통령이 연방 수준의 지방분권을 약속해 놓고, 정작 발의안에서는 중앙 집중에서 벗어나지 못한 모습을 보였기 때문이다. 지금은 지방자치단체에서 조례를 만들 때, 법령의 범위 내에서 할 수 있게 돼있다. 그런데 지방분권을 주장하는 사람들은, 선거로 당선된 광역 단체장이 선출되지 않은 권력에 기반한 총리령이나 행정각부 부령의 영향을 받아야 한다는 점을 지적했다. 그래서 이번 개정안에는 법령이 아니라 법률의 범위에서 조례를 제정할 수 있게 바꿨다. 하지만 이것만으로는 실질적인 지방분권이 어렵다는 것이 지방분권론자들의 주장이다.

지방분권에 소극적이던 자유한국당은 ‘헌법 개정 없이도 대통령령과 법안을 바꾸면 지방자치단체에 인사권을 더 줄 수 있으며, 재정권도 지금은 국세와 지방세 비율이 8대2인데 7대3이나 6대4로 바꾸면 재정자립도를 높일 수 있다’고 했다. 지방분권론자들과 시민단체들은 대통령 개헌안이 이러한 자유한국당안보다도 못하다고 생각한다. 그래서 정부안을 받을 수 없다고 말한다.

그러나 지방분권 수준에 대해서는 국회 쪽에서도 여전히 논란이 크다. 지방분권론자들은 ‘입법권은 국회에 속한다’는 조항을 ‘입법권은 국회와 국민과 주민에게 있다’로 바꿔야 한다고 목소리를 높인다. 지역의 특수성에 맞춰 법률안을 제정할 수 있는 권리를 달라는 것이다. 세금도 지역의 특성에 맞춰 걷을 수 있도록 입법·행정·재정권을 달라고 요구한다. 하지만 그와 같은 요구가 과도하다고 생각하는 사람들도 적지 않다. 지방분권의 수준은 아직 좀 더 논의가 필요한 이슈다. 

   
▲ 강상호 한국정치발전연구소 대표는 대통령 개헌안은 개헌 분위기를 촉진하는 정도의 의미일 뿐, 내용적으로는 크게 주목할 부분이 없다고 진단했다 ⓒ 시사오늘 권희정 기자

총평

전체적으로 대통령 개헌안은 형식적인 측면에서나 내용적인 측면에서나 허술한 데가 많다. 대통령 개헌안은 한 번 발의되면 국회 의결과정에서 가부만 결정 할뿐 글자 한 자도 바꿀 수 없음에도, 내용상 앞뒤가 맞지 않는 부분이 발견될 정도로 빈틈이 보인다. 보통 정부에서 안을 만들면 법제처가 검토하고 교정을 보게 돼있는데, 그 과정이 제대로 됐는지 의심스러울 정도다. 한 달 만에 개헌안을 만들다 보니 허술할 수밖에 없었던 것 같다. 개인적으로 생각할 때, 청와대도 이 안이 통과되지 않으리라는 것을 알고 발표한 듯하다. 국회 쪽에서 개헌 논의가 지지부진하니까 개헌 분위기를 촉진하기 위해 내놓은 것이라는 분석이 설득력을 갖는다. 바둑을 둘 때 작전상 버리는 사석(捨石)이 있듯이, 이번 개헌안도 그런 것이 아닌가 싶다.

담당업무 : 국회 및 자유한국당 출입합니다.
좌우명 : 인생 짧다.
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