(시사오늘, 시사ON, 시사온= 강상호 한국정치발전연구소 대표)

지난 4월 12일 국회 개헌 특위에서는 유력 대선 후보들을 초청하여 개헌에 대한 후보들의 입장을 들었다. 자유한국당 홍준표 후보와 바른정당 유승민 후보가 불참한 가운데 더불어민주당 문재인 후보, 국민의당 안철수 후보 그리고 정의당 심상정 후보가 각 15분에 걸쳐 개헌에 대해 자신들의 입장을 밝혔다. 이를 토대로 문재인 후보와 안철수 후보의 체제 인식을 비교 분석해 본다.

학계에서 지적하는 87년 체제의 문제점은, 첫째, 권력구조 면에서 불안정한 혼합제, 둘째, 행정부와 입법부 간 권한과 책임의 비대칭성, 셋째, 승자의 권력 독점과 제왕적 대통령, 넷째, 분점정부의 보편화와 통치력의 약화, 다섯째, 정당정치의 위기와 책임정치의 실종, 여섯째, 아마추어리즘의 반복 등이다.

미국과 영국을 제외하고서 그 어느 나라에서도 미국식 순수 대통령제, 영국식 순수 내각 책임제가 채택될 수 없고, 자국의 역사적 경험과 상황을 반영한 혼합제적 권력구조가 채택 될 수밖에 없다. 우리의 권력구조 역시 혼합제의 한 형태다. 그런데 우리의 권력구조는 제헌 헌법이래 정치 세력의 이해타산을 반영한 정치적 타협물이라는 점에서 제도 간 조응성이 떨어져 그 기능이 제대로 작동하지 않는다는 데 문제점이 있다.

문재인 후보는 국회 개헌 특위에서 4년 중임 대통령제와 결선투표제 그리고 비례성이 강화된 선거제도를 도입해야 한다고 주장하였다. 그런데 결선투표제와 비례성 강화를 가져오는 비례대표제는 다당제를 야기한다는 점에서 대통령제와는 상충하는 제도다. 일반적으로 대통령제는 다당제보다는 양당제와, 비례대표제보다는 다수대표제와 조응성이 있다. 

안철수 후보는 권한이 축소된 대통령제나 분권형 대통령제(이원집정부제)를 검토할 수 있다고 했다. 권한이 축소된 대통령제는 제왕적 대통령의 문제를 해결하는 데는 도움이 될 수 있으나 기본적으로 결선투표제나 비례대표제와 같은 중위수준의 정치제도와 상충하는 문제를 풀 수 없다는 점에서 대통령제와 마찬가지로 조응성이 떨어진다고 볼 수 있다. 분권형 대통령제의 경우는 다당제 하에서 연대와 협치를 가능하게 한다는 점에서 조응성에 문제가 없다.

다당제와 분점정부가 보편화 되어가는 상황에서 행정부와 입법부 간 권한과 책임의 비대칭성 문제가 분권과 협치를 어렵게 한다. 그런데 분권과 협치는 시대적 요구다. 분권은 집행권의 분권, 중앙정부와 지방정부의 분권 그리고 의회권력의 분권을 포함한다. 중앙정부와 지방정부의 분권에 대해서는 문재인 후보와 안철수 후보 모두 도입에 긍정적이며 의회권력의 분권에 대해서는 언급이 없다. 두 후보 모두 양원제는 단기적으로 채택하기 어렵다고 보는 것 같다.

집행권의 분권은 두 후보가 추구하는 권력구조와 관련되는데, 문재인 후보가 주장하는 대통령제에서는 극히 제한적이다. 대통령제는 3권 분립 하에서 견제와 균형(check and balance)을 중시하기 때문이다. 안철수 후보가 채택 가능성을 열어 둔 분권형 대통령제는 기본적으로 집행권을 대통령과 의회에서 선출한 총리가 나누어 갖는 것이며, 분권에 따른 책임을 공유하게 된다. 분권형 대통령제의 의회 해산권과 내각 불신임제가 상호 책임을 묻는 수단이다.

정당정치의 위기와 아마추어리즘의 반복은 서로 연관되어 있다. 정당은 정책의 연속성을 담보하고 정치인 양성의 주요 기관이기 때문이다. 그런데 문재인 후보가 주장하는 대통령제는 권력이 대통령 개인에게 집중되고 권력의 사유화 현상이 발생할 뿐만 아니라 대통령 당선 후에는 대통령 스스로 정당을 부담스러워하는 경향을 보였다. 그래서 대통령제 하에서 정당은 권력의 주체와 함께 떠오르고 사라져 갔다.

반면에 안철수 후보가 주장하는 분권형 대통령제는 선거정당보다는 정책정당에 기반 한다는 점에서 정당의 안정화를 가져올 수 있다. 프랑스가 1958년 헌법 개정을 통해서 분권형 대통령제(이원집정부제)를 채택한 이후 정당정치가 발달했다는 것이 이를 입증하고 있다.  

개헌 시기와 관련해서는 두 후보 모두 신정부 출범 후 TF 팀을 만들어 이번 9월 정기 국회에 정부 안을 제시하고, 최종 국민투표는 2018년 지방 선거 때 같이 실시하겠다고 한다. 문재인 후보는 정부에 그리고 안철수 후보는 청와대에 TF 팀을 둔다는 차이를 보일 뿐이다. 아무튼 두 유력 후보는 개헌 내용에 대해 정치적 이해관계를 떠나 심층적으로 접근하기 바라며 개헌 시기와 관련하여 국회 개헌 특위에서 했던 약속을 지켜주기 바란다. 

- 정치학 박사
- 고려대학교 총학생회장
- 행정자치부 중앙 자문위원
- 경희 대학교 객원교수
- 고려 대학교 연구교수
- 국민 대학교 정치대학원 겸임교수(현)
- 한국정치발전연구소 대표(현)