(시사오늘, 시사ON, 시사온= 강상호 한국정치발전연구소 대표)

4년 연임 대통령제를 발의한 정부와 더불어민주당은 ‘총리의 국회선출은 실제적인 내각책임제’라면서 받아들일 수 없다고 말한다. 그러나 야당인 자유한국당은 총리를 국회에서 선출하는 분권형 대통령제와 책임총리제를 주장하면서 권력구조 개편 없는 개헌은 동의할 수 없다며 대통령 개헌안 저지를 위한 투쟁 본부를 발족시키고 본격적인 장내외 투쟁에 나섰다.

권력구조 협상에서 핵심이슈로 떠오른 ‘총리의 국회 선출’은 어떤 의미를 갖는 것일까? 바꿔 말하면 총리를 국회에서 뽑으면 어떤 변화가 예상될까? 필자는 국회에서 총리를 선출할 경우 다음과 같은 이유로 제왕적 대통령의 폐해를 방지할 수 있을 뿐만 아니라 정부와 국회의 관계 변화를 가져와 국회가 정상화 될 수 있다고 본다.

첫째, 다수결 민주주의에서 합의제 민주주의로의 변화가 예상된다. 대통령제는 다수결 민주주의에 기반한 제도다. 대통령이 집행권을 독점한 상황에서 대선 결과는 승자독식의 형태로 나타난다. 대선에서 패배한 정당은 다음 선거 때가지 행정부에 대한 견제 이외에 할 수 있는 역할이 별로 없다. 말이 견제와 균형(check and balance)이지 여야 대립은 진영 간 대치형태로 나타난다. 그 결과 의회정치는 대결의 정치로 귀결된다. 그러나 총리가 의회에서 선출되고 그 총리가 내각의 일원이 되어 집행권의 일정 부분을 공유할 경우, 다당제 하에서 어느 정당도 총리 선출을 위한 과반수 확보가 어렵다는 점에서 연대와 협치는 일상이 된다. 연대와 협치는 합의제 민주주의의 출발이다.

둘째, 합의제 민주주의에서 여야 간의 관계는 전투적 관계에서 경쟁적 관계로 전환된다. 대통령제 하에서 대통령과 정부의 대리전을 해야 했던 여당도 대통령의 신임이 아니라 의회 내 일정 세력으로서 내각에 참여함으로써 대통령을 견제할 수 있는 기반을 갖게 된다. 총리를 의회에서 선출한다는 것은 야당의 태도 변화뿐만 아니라 여당의 입지 변화를 가져온다는 것이다. 프랑스에서 분권형 대통령제를 도입 후 정당이 발전했던 여러 이유 중 하나다. 이러한 변화를 통해서 의회와 정부 간 관계뿐만 아니라 의회 내 여야 간 관계도 전투적 관계에서 경쟁적 관계로 전환될 수 있다. 전투적 관계에서 경쟁적 관계로의 전환은 불신을 받고 있는 의회의 정상화를 위해서도 필요하다.

셋째, 갈등적 정치문화에서 타협적 정치문화로의 전환이 예상된다. 전투적 관계에 기반한 대통령제 하에서 타협은 배신으로 매도되었고, 진영싸움으로 변질된 집단행동은 당론이란 이름으로 강요돼 왔다. 현행 대통령제가 갈등적 정치문화를 심화시키고 의회의 불신을 야기한 측면이 있다. 그러나 경쟁적 관계에 기반한 분권형 대통령제 하에서는 연대와 협치를 통해 경쟁력을 제고시킬 수 있다. 따라서 타협의 기술이 중요한 리더십으로 부각된다. 전투력으로 평가받던 갈등적 정치문화에서 협상력으로 평가받는 타협적 정치문화로의 전환은 정치발전을 위해서 바람직하다.

넷째, 독점적 권력 관계에서 주도적 권력 관계로의 전환이 예상된다. 현재의 대통령제는 독임제적 성격이 강하다. 그러나 총리가 의회에서 선출되는 분권형 대통령제는 합의제적 성격이 강하다. 때론 독임제가 합의제보다 효율적이라고 말하는 사람도 있지만, 그것은 산업화 시대의 이야기고 정보가 실시간으로 공유되는 현 시대에는 독임제가 불필요한 저항을 가져온다는 점에서 합의제가 훨씬 더 효율적으로 작동될 수 있다. 대통령제 하에서 대선의 승리는 권력의 독점으로 인식될 수 있지만, 분권형 대통령제 하에서 대선의 승리는 정국의 주도로 인식된다.

다섯째, 끝으로 별거정부보다는 동거정부가 문제해결에 도움이 된다. 많은 사람들이 분권형 대통령제 하에서 대통령과 총리가 다른 정당에서 나오는 동거정부의 경우 갈등이 심화될 것이라고 우려한다. 그러나 여소야대 상황이 분권형 대통령제 하에서 발생하면 동거정부가 되지만 대통령제 하에서 발생하면 행정부와 의회는 별거정부가 된다. 별거정부에서 우리는 동물국회와 식물국회를 이미 경험하였다. 동거정부의 경우 대통령과 의회세력을 대변하는 총리가 내각회의에서 타협을 모색할 수 있다는 점에서 대통령과 의회가 대립하는 별거정부보다 문제 해결에 도움이 될 수 있다. 동거정부는 문제가 아니라 오히려 별거정부에 대한 대안으로 해석할 필요가 있다. 세 번의 동거정부를 경험한 프랑스에서 국민들이 단독정부보다 동거정부를 더 선호한다는 여론조사가 발표된바 있다.

권력구조 논의에서 가장 핵심 이슈로 떠오른 총리의 국회선출 문제를 정리해 보았다. 이번 개헌의 목표가 분권과 협치고 합의제 민주주의를 지향한다면 총리의 국회선출은 필연적 요구다. 총리의 국회선출이 권력구조 협상의 마지노선인 이유다. 

- 정치학 박사
- 고려대학교 총학생회장
- 행정자치부 중앙 자문위원
- 경희 대학교 객원교수
- 고려 대학교 연구교수
- 국민 대학교 정치대학원 겸임교수(현)
- 한국정치발전연구소 대표(현)
- 국회 개헌특위 자문위원(현)