(시사오늘, 시사ON, 시사온=윤진석 김병묵 기자)

한국정책학회 2018년 춘계학술대회가 정순영 전 국회정무위원회 수석전문위원의 발제로 20일 열렸다. 이날 한국행정연구원 대강당에서 열린 학술대회는 ‘대한민국 국회 이대로 좋은가 : 책임정치 구현을 위한 국회개혁’이라는 제목의 정 전 위원의 발표와 패널들의 토론으로 진행됐다.

학술대회 사회는 목진휴 국민대 명예교수가 맡았다. 토론 패널로는 송희연 금강대 총장, 박재창 한국외대 석좌교수, 김병섭 서울대 교수, 전원책 변호사, 구기성 전 국회입법처장, 문성진 서울경제 문화부장이 참석했다. 오후 4시, 시작시간이 임박하자 연구원 대강당의 모든 자리가 찼다.

“국회에서 평생 몸 담아온 정순영 박사와 국회를 돌아보는 시간을 갖는다는 것은 그 자체로도 큰 의미가 있을 것”이라는 목 교수의 소개와 함께 학술대회가 시작됐다.

정순영 “책임정치 실종된 국회, 특권 내려놓고 정책주의 실현해야”

발제자인 정 전 위원은 감사의 말과 함께 발표를 시작했다. 정 전 위원은 우리 국회의 현재 상황 진단과 대안 모색을 위해, 8개의 에피소드를 중심으로 연구를 설명했다.

"우리 국회가 책임정치를 구현하려면 무엇이 필요할까. 조직에 있을 땐 잘 안보였다. 나와 봐야 보인다. 현재의 국회 운영과 정치과정은 모두 1987년 헌정 체제다. 그 전에는 비민주정이라고 봤을 때, 민주화 이후의 민주주의 시기에 대한 고민이 필요하다. 이 시기 모든 책임은 대통령만 지고, 국회는 비껴서 있었다. 그래서 이는 지금 개헌 논의와도 직결된다. 국회의 현실, 문제, 그리고 대안 등을 에피소드를 중심으로 설명해 나가려 한다.

첫 번째 에피소드는 조윤제 교수의 견해다. 조 교수는 지난 2015년 놀랄만한 발표를 한다. 경제민주화의 실현을 위해 국회를 양원제로 하고, 개헌이 필요하다는 주장이었다. 나로 하여금 현실 국회의 모습 관찰 필요성과, 전문적 식견을 가진 인물의 주장이 필요함을 느끼게 했다.

두 번째 에피소드는 바로 이 '현실 국회의 모습' 이야기다. 5년 전 가습기 살균제 공청회가 열렸을 때의 사례다. 지난 1998년 내가 미국에서 아태소위 공청회를 참관했다. 아태소위 위원장도 조는 모습을 보이고, 전체적으로 맥이 빠져 보이길래 속으로 '아, 미국도 별 수 없구나'하고 생각했다. 그러나 다음날 소위의 결과보고서를 비롯해 증언 등이 한글자도 안 빠지고 언론, 학술기관 등에 배포되는 것을 보고 놀랐다. 반면, 5년 전 우리 국회의 여당 원내대표는 '왜 국회가 덤터기를 써야 하느냐'고 회피하는 모습을 보였다.

세 번째 에피소드도 노태우 정권 당시의 담합정치 사례다. 이 역시도 책임정치 실종이다. 시간상 이는 논문에만 실었다.

결론부터 말하자면 이러한 태도는 잘못됐다. 의회는 애초에 갈등 해소를 위해 출발한 기구다. 국회의 이 당연한 책무가 왜 잘 작동하지 않느냐. 이는 권력현상 때문이다. 여기서 잠시 이와 관련된 이론을 살펴볼 필요가 있다.

권력의 목적은 이익과 질서다. 그러나 이익추구가 심해질 경우 질서를 붕괴시킨다. 제도권력과 형성권력이 균형을 이루지 못할 때도 질서붕괴가 일어난다. 한국은 제도권력만 주로 행사되는 특징이 있다. 이는 해방 후 권력자인 이승만 전 대통령이 법안제출권, 예산권, 감사권, 개헌발의권 등을 관철시키면서 시작됐다. 제왕적 대통령제의 시초다. 제도권력을 바탕으로 올바르게 형성권력을 행사해야 하는데, 지금 형성권력은 오직 대권이 목적이 되어있는 경우가 많다. 여기에 이미 선진국에선 용도폐기된 좌우이데올로기가 엄존하면서 불에 기름을 부은 꼴이 됐다. 학계, 언론계의 분발과 계몽된 민주시민의 역할이 중요하다.

그 대안을 위해 이 시대 현실에서 작동·수용가능한 이데올로기가 필요하다. 이론적으로 법치주의, 도덕주의 정치주의, 정책주의를 꼽을 수 있다.이 중 한국은 허약한 법치주의, 국정감사제도에서 드러나는 극대화된 정치주의를 각각 네 번째, 다섯 번째 에피소드로 꼽았다. 앞선 이유로 도덕주의가 실현되지 못하므로, 대안은 정책주의다.

하지만 한국 국회는 정치주의에 휘둘리며 권력갈등으로 인해 책임정치를 실종시켰다. 나머지 세 에피소드에 이념적·구조적·행태적 차원에서 국회의 문제점을 다뤘다.  정당간 사실상 이념적으로 아무런 차이가 없음에도 권력쟁탈을 위해 이데올로기를 이용하고, 구조적으로 기득권세력화 되어 관료제를 붕괴시키고, 기회형적 행태를 취하며 봉건주의를 온존시키는 것이 지금의 국회다.

국회가 앞으로 책임정치를 하기 위해선, 대통령의 권력 견제에 초점을 맞추고 자신들의 특권에 대한 과감한 축소·배제를 이뤄야 한다. 이미 기득권 보호에 불과한 권한이 많다. 자의적 국회직 분배금지가 필요하다. 국정감·조사법 폐지와 상시청문회제도 실시 등, 이런 변화는 제도화를 통해 이뤄져야 한다. 개헌이 중요한 이유기도 하다. 이렇게 구체적으로 정책주의가 실현되면, 우리도 자전거 타는 국회의원, 걸어다니는 대통령을 볼 수 있을 거라고 생각한다."

문선진 "결론은 정치주의에서 정책주의로 "

박수와 함께 발제가 끝나고, 토론이 시작됐다. 첫 토론자는 문성진 서울경제 문화부장이었다.

"최근 세상을 떠들썩하게 한 '드루킹 사건'과도 맞물려서 시사점이 있었던 발제 같다. 제왕적 대통령제하에서, 대선 이후의 논공행상과 연관된 것이 드루킹 사건이다.

사실 우리 행정사를 돌이켜보면 내각제 전통이 깊다. 임시정부 수립 이후, 1948년 유진오를 비롯한 10명의 입법위원들이 내놨던 여야 합의안은 내각제 합의제다. 당시 권력자였던 이승만의 결정에 의해 대통령제가 됐을 뿐이다. 이런 배경도 있고 하니 내각제로 전환해야 하는 것 아니냐. 생각은 많이들 가지고 있지만 문제는 국민이 대통령제를 선호하고 있다는 사실이다. 

그건 1987민주항쟁의 결과로 대통령제가 출범했다는 의미도 있지만, 더 큰 문제는 국회가 신뢰받지 못한다는 거다. 국민들이 헌법을 바꾸면서까지 권한을 국회에 넘겨주는 것을 원하지 않는다. 현 국회의 역할을 다하고 있는지 돌아봐야 한다. 제가 정치부장 시절 한 국회의원이 토로했다. 고시란 고시는 다 합격한 인재인데, 국회에 들어와선 역할을 제대로 못하고 있다는 한탄을 들었다. 같이 가슴아파했던 기억이 난다. 국회는 유능한 인재를 영입해서 하나같이 무능하게 만드는 용한 재주가 있는 것 아닌가 하는 생각이 들었었다. 오늘 발제하신 결론은 정치주의에서 정책주의로 가야 하는 것 아니냐는 말씀으로 이해했다. 정치중심, 권력중심의 도덕·법치주의를 국민의 삶을 개선하고 세상을 좋게바꾸는 정책중심의 정책주의로 가야한다는 부분에 동의한다. 국회가 당초 출발할 때의 초심으로 돌아가는 것도 좋지 않겠는가."

전원책 "헌법, 국가주의적·진취주의적 표현 버려야 "

"오늘 이 주제가 우리 개헌과 연관돼서 우리 대의제 제도, 책임정치 구현, 이런걸 건드리는 것 같다. 그래서 개헌에 대해 몇 마디 말씀드리려 한다. 

우리나라의 개헌 중, 본질적인 부분을 건드린 개헌은 몇 차례 있었는데 대부분 혁명적 상황에서 일어난 일이다. 4·19 혁명, 5·16 쿠데타가 있었다. 1987년 개헌도 힘든상황에서 이뤄졌다. 지금이 혁명상황인지는 여러분들이 판단하시길 바란다. 하지만 내 생각은 이렇다. 지금이 국가체제의 본질을 흔드는 개헌이 가능한 시기인가. 그것도 청와대에서 개헌을 연구하는 집단 몇 사람이 보여서 만들 사항이냐, 아니면 국회에서 이기심으로 가득차고 전문성은 하나도 없는, '리걸 마인드'가 하나도 없는 의원들이 모여서 결의할 것인가를 물어봐야 한다.

현대 민주주의 산실이라는 프랑스 헌법을 보자. 바스티유감옥 습격일이 프랑스 건국기념일이지만 프랑스 혁명과 관련된 내용은 들어가있지 않다. 오직 인권선언 내용만 들어가있다. 아주 짧다. 이보다 앞서 일어난 미국 독립혁명 당시, 격론에 격론을 벌여 만든 헌법 전문 내용도 전문 얼마 안된다. 한글로 번역했을 때 세 줄 정도에 끝난다. 이에 비해 우리 헌법은 너무 세밀하고 너무 자세하다. 그럼에도 전문에 우리 공동체의 보편적 가치가 들어간 문장은 딱 하나 발견했다. 유진오가 처음 제헌 당시 마음먹고 쓴 '각 인(人)의 기회를 균등히 하고'라는 내용이다. 그 이외엔 국가주의적 표현, 진취주의적 표현이 너무 많이 보인다. 폐습 타파를 왜 헌법전문에 적어야 하는가. 게다가 어떻게 추상적 표현이 들어가는가. 당연한건 적을 필요가 없다. "

송희연 "기득권 견제 힘은 국민공감대 형성에서 "

"결국 정책국회가 돼야한다는 정 박사님의 말씀처럼 한국정치학회가 큰 화두를 던졌다. 이 화두에 대한 논의가, 우리 국회가 책임국회가 될 때까지 지속됐으면 좋겠다. 저는 국민공감대 형성메커니즘의 정착이야말로 경제해법의 핵심이라고 생각한다. 그러려면 기득권 집단의 힘은 줄어들고, 지식인 집단의 힘은 좀 늘고, 이해관계의 집단의 힘이 커져야 한다. 이처럼 국민의 힘 구성비가 이동해야만 국민공감대 형성이 정착될 수 있다. 안 그러면 상시적 지속적 개혁개방의 혁신을 달성할 수 없다.

앞으로 총 요소 생산성 향상을 연 4~5%로 달성하게끔 하는 등 지속가능한 성장을 담보해낼 수 없다. 그 예가 일본이다. 일본은 기술이 발전했음에도 잃어버린 20년, 25년 동안 제로(0) 성장했다. 기술이 생산성 향상에 연결되지 못한 까닭이며 우리는 일본을 그대로 따라가고 있다. 이를 개선해려면 제도가 바뀌어져야 하고, 지금처럼 기득권 집단에 힘이 몰려서는 안 되며 결국 갈등이 해소돼야 한다. 미국 레이건 대통령은 경제정책 수립 시 국민 공감대 형성이 필요하다고 강조한 바 있다. 영국의 토니 블레어 총리도 개혁의 추진은 지옥같은 싸움이요, 개혁이 구체화되면 기득권집단의 거센 저항에 직면 할 수밖에 없지만, 국민 공감대 형성에서 문제 해결의 대안을 모색했다. 기득권 집단을 견제한 힘은 국민 공감대 형성에서 나와야 한다. 이를 위한 제도적 개선이 필요하다."

박재창 "정치제도 근본적 재디자인 필요한 시대"

"현장에서 평생을 보낸 분이 자원해서 학회에 나와서 자기생각을  말하는 이 자리가 의미가 크다고 생각한다. 국회에 대한 애정이 흘러넘친다.

그런데 이 자리 지금 전문가들도 많이 와 계신데, 앉아계시면서 '별반 새로운얘기도 없네, 아는 얘기'라고 생각하시는 분들도 있을 것 같다. 실제 국회를 어떻게 개혁하면 좋으냐는 질문에 3~40년에 걸쳐서 다양한 해답들이 제시돼 왔었다. 하지만 해답이 있으면 뭐 하나. 국회가 스스로 법을 정해서 ,개정해서. 국회규칙이 됐건 정당법이 됐건 선거법이 됐건. 국회의원들이 해결해줘야 하는데 안하고 있는 거다.

그럼에도 어쩔 수 없다고들 생각한다. 그 원인을 거슬러 올라가면 대의민주주의의 한계가 있다. 하지만 오늘날까지 대의민주주의가 시대적 특성을 유지하고 있는가, 반성해볼 시대가 왔다고 생각한다. 세상은 한여름이 됐는데, 초봄의 정치제도를 가지고 운영하는 것은 아닌가 반성이 필요하다. 이 시대에 맞는 정치제도를 근본적으로 재디자인하는 노력이 필요하다.

결국 대의민주주의의 근본적 운영 원리는 다수제 민주주의다.  기본적으로 어떤 시스템이라도 대리인으로 국가를 경영하는 한 개인적 이익이 최우선될 수도 있다. 인간의 본래적 탐욕적 요소를 극복할수 없다고 하면 어떤 시스템 하에서 경영을 맡겨도 기대하긴 어렵지 않겠나. 그 한계에 대한 반성으로 합의제 민주주의가 나왔다. 이젠 우리가 전수주의를 지향하는 소수의견들을 최대한 반영하는 체제로 바꿔보자는 논의에 돌입했다.

이젠 많은 것들이 기술적으로 해결됐다. 여러분들이 여기 앉아서 들어보니 '전문가라고 하는 사람들이 얘기하는것도 새로운게 없구나'라고 여겨질 정도의 정보공유가 이뤄지고 있다. 그래서 국가를 경영하는, 아예 그 디자인자체를 국민참여형으로 바꾸는. 노력을 적극적으로 하는 한편 어떻게 가능할 것인가 고민해야 한다. 국민의 힘을 결집해서 권력의 중심축을 이동하는해야 한다. 대표자에게 기대하고, 선의에 기대하는 모양새는 이미  근대의 국가경영 원리에선 소위 '택도 없는' 얘기다."

김병섭 "국회의원 선출부터 개선 필요 "

"국회의원에 대한 신뢰도 조사를 조사해보면 항상 꼴찌다. 심각하게 반성해야 한다. 책임정치 책임국회를 만들어야겠다는 열망이 굉장히 크기에 이 자리를 마련했다고 본다. 책임정치, 책임국회가 되려면 국회의원을 선출하는 과정부터 제대로 돼야 한다. 예컨대 파격적일 수 있지만 뽑을 사람이 없는데도, 차악으로 겨우 겨우 뽑는 대신, 마음에 들지 않는 후보가 있을 땐 후보를 뽑지 않는 것도 한 방법이다. 안 뽑으면 어떻게 하나. 지금은 선거를 일괄적으로 하지만, 선거를 한꺼번에 치루는 체제보다 상시적으로 치루는 방법도 있을 수 있다. 지역구 비례대표 경우도 개선돼야 한다. 발상의 전환을 한다면, 왜 국민은 한 당의 번호만 찍어야 하나, 여러 번호가 있는 투표용지 중 민주당이 1번, 자유한국당이 2번, 바른 미래당이 3번이면 왜 다 뽑을 수 없나. 국민이 직접 도움 될 만 사람들을 뽑을 수 있도록 선택의 폭을 넓힐 수 있는 여건을 조성해주는 것이 필요하다고 본다.

또한, 일인 입법기관관인 국회의원 스스로 선거법에 관여하고 만드는 것보다 중앙선거거관리위가 법을 만들고 국회는 심의를 하는 제도도 고려해 볼 필요가 있다. 선출된 국회의원이 국민을 위해 제대로 일하는, 정책 중심이 돼야 하고, 정당연구소 등도 활발히 추진돼야 한다."

구기성 "국회의원, 정당으로부터 자율성 회복이 우선"

"한국정치시스템이 잘 작동되지 않는 이유는 권력 갈등에서 비롯된다고 정 박사님이 말씀했다. 그 배경으로 네 가지 이데올로기에서 비롯된 것이라고 한 부분은 제가 그동안 들어보지 못한 얘기여서 놀라웠다. 입법차장을 역임했던 저는 원내교섭단체장 협상을 많이 경험했다.

그간을 살펴보면 국회법이 제정된 이후 총 79차례 개정이 이뤄졌는데, 국회운영상 가장 큰 변화를 가져온 것은 민주화 이후 제 13대 국회에서의 전면개정과 2012년 18대 때 개정된 일명 선진화법 두 차례다. 13대 국회는 기존의 권위주의적 체제에서 대부분 원내교섭단체 협의사항으로 돌려놨다. 수의 논리보다는 합의에 의한 국회운영 방식 토대가 마련됐다. 그 이전에는 국회의장의 직권상정 강행을 막으려고 여야가 몸싸움으로 치닫는 등 ‘동물 국회’ 양상이 매년 반복되면서 국민들의 질타를 많이 받았다.

이에 여야가 서로 양보해 18대엔 극적인 합의를 이뤄 선진화 법을 통과시켰다. 토론과 합의 과정 등 성숙한 일면을 보이고 있지만, 여전히 당리당략과 투쟁중심에서 벗어나지 못하는 면도 있어 바람직한 국회 모습은 어떤 모습인가를 고민하게 된다. 작금의 국회는 쟁점법안으로 분류되면 원내정당이 컨트롤에 나서고, 쟁점화 돼 갈등 국면 양상으로 치닫게 된다. 일반적으로 각 당이 중점적으로 추진하려는 쟁점법안은 여야 간 대부분 합의가 잘 이뤄지지 않는다. 자당에게 유리한 것은 상대 당에 상당히 불리하기 때문에 전략적으로 협상에 나서는 데 쟁점법안일수록 통과가 낮다. 정책주의 실현방안을 위한 구체적 실천방안을 위해서는 개별 헌법기관인 국회의원들이 원내정당으로부터 자율성을 회복하고 자신의 소신에 따라 자유 투표하는 방식으로 간다면,  선진국회가 될 수 있지 않을까 ."

김병묵 기자 sisaon@sisaon.co.kr이 기자의 다른기사 보기

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