왜 360석인가? 다당제 실효성 생각하면 효율적
20대 총선 이례적…˝민주당 결코 불리하지 않아˝
(시사오늘, 시사ON, 시사온=윤진석 기자)
다양한 현장에서 들려온 각계의 정책제언에 주목한다. 이번에는 연동형 비례대표제 도입 시 적정 의원 수에 관한 방법론적 모색이다.
선거제도개혁 추진을 위한 정치개혁연대 소속 하승수 비례민주주의연대 대표가 26일 국회 정책토론회에서 발표한 360석 방안을 중심으로 엿보았다.
주요하게는 △투명하고 민주주의 지수 높은 나라일수록 다당제+연동형 비례대표 정착 △연동비례대표제는 현행 300석 안에서도 충분히 도입 가능 △지역구 의석 그대로 두고 비례 100석으로 늘리는 360석일 경우가 다당제 실효성 생각하면 효율적 △360석일 경우 정당득표율과 의석비율간의 격차 300석 때보다 줄어들어 △이해찬 대표를 비롯한 민주당 일각의 발언처럼 연동형 비례대표제가 민주당에 불리하다는 우려는 근시안적 사고에 불과하다 등의 문제제기를 다뤘다.
행복도 높고 부패지수 낮은 나라,
민주주의 지수 높은 나라 보면
다당제+연동형 비례대표 추진
행복도로 본 국가 순위는 어떨까. 2016년 UN세계 행복보고서에 따르면 1위가 덴마크, 2위가 스위스, 3위가 아이슬란드인 것으로 나타났다. 다음으로 노르웨이, 핀란드, 캐나다가 뒤를 이었다. 행복도가 높은 나라들은 부패 지수도 낮은 것으로 나타났다. 2015년 국제투명성기구 부패인식지수에 따르면 덴마크, 핀란드, 스웨덴, 뉴질랜드, 네덜란드와 노르웨이 등이 부패 낮은 국가 상위권을 차지했다. 민주주의 지수에서도 이들 국가는 높은 점수를 받았다. 2015년 이코노미스트 민주주의 지수에 따르면 노르웨이 1위, 아이슬란드 2위, 스웨덴이 3위, 뉴질랜드 4위, 덴마크 5위, 스위스 6위 등의 순으로 집계됐다.
이들 나라들은 정치구조와 선거제도상 공통점이 있다. 한결같이 ‘다당제’와 ‘연동형 비례대표제’를 추진하고 있다는 점이다. 연동형 비례대표제는 정당득표율대로 전체 국회의석을 배분하는 제도를 말한다.
공정 의석 배분, 다당제 정립 하려면…
독일, 뉴질랜드처럼 혼한형 방안 도입
현행 1인 2표로 하되 정당투표로 배분
우리 정치권에서도 최근 연동형 비례대표제 논의가 급물살을 타고 있다. 공정한 의석배분, 다양한 목소리 반영, 정책의 질 향상, 지역구도 완화를 위해서는 다당제가 제도적으로 정립돼야 한다는 목소리가 민주평화당, 바른미래당, 정의당 등 중심으로 적극 추진되고 있다.
그런데 연동형 비례대표제로 할 경우 적정 의원 수는 어떻게 해야 할까. 마침 관련 대안을 모색하기 위한 토론회가 열려 눈길을 끌고 있다. 민주평화당 싱크탱크 민주평화연구원, 정치개혁운동은 26일 국회 본관에서 ‘연동형 비례대표제 적정 의원 수는?’이라는 제목으로 정책토론회를 개최했다. 구체적인 숫자는 정당별 의원별로 다를 수 있지만 이번 토론회에서 발제를 맡은 정치개혁연대 소속 하승수 비례민주주의연대 대표 경우는 360석을 적정 수로 생각하고 있다.
이 결론에 도달하기 전에 먼저 현재 논의되고 있는 연동형 비례대표제 방식은 어느 나라 모델을 한 것인지, 그리고 우리나라 선거제도의 현행 의원정수 안에서 어떻게 적용해야 하는지 등을 알아볼 필요가 있다.
하 대표 설명으로 근래 정치권에서 논의되는 ‘연동형 비례대표제’는 여러 비례대표제 방식 중에서 독일, 뉴질랜드가 택하고 있는 방식이며 혼합형 비례대표제로도 불린다. 이 안은 현행처럼 지역구 후보에게 1표, 정당에게 1표를 던지는 ‘1인 2표’ 투표방식을 유지하되, 전체 의석을 정당투표에 따라 배분하는 방식이다.
하 대표는 “간단히 설명하면 300석의 국회의석이 있을 경우 A당이 10% 득표를 하면 A당은 10%의석인 30석을 배정받는다. 그리고 A당이 지역구 당선자가 20명이 있다면, 그 20명은 우선 국회의원이 되고 모자라는 10명은 비례대표로 채우는 것”이라고 말했다.
기존 300석에서도 연동형 비례대표제 가능
스코틀랜드 방식의 총의석 고정방식으로면 돼
20대 총선 대입 시 국민의당 37석->62석 증가
정당득표율과 의석비율 간 격차도 줄어들게 돼
또한 이 같은 방식이 반드시 의원정수 확대를 전제로 하는 것은 아니라고 하 대표는 전제했다. 지금의 300명 의원정수를 갖고도 도입할 수 있다는 것이다. 물론 지금의 지역구 253 대 비례 47로 연동형을 도입할 경우, 초과의석이 많이 발생할 수 있지만, 그렇지 않고 전체 의석 총수를 고정하는 총의석 고정방식(스코틀랜드 방식)으로 해결하면 된다는 설명이다. 다만 스코틀랜드 방식으로 할 시 총의석을 고정하는 것이기 때문에 초과의석이 발생하게 되면, 상대적으로 초과의석이 발생하지 않은 정당이 손해를 보게 돼 비례성이 훼손될 수 있다고 했다. 그럼에도 현재의 병립형(지역구 253, 비례47로 나뉘어져 있는 방식)보다는 획기적으로 비례성이 개선되는 효과가 있다는 견해다.
총의석을 고정하는 스코틀랜드 방식처럼 현행 300석(지역구 253, 비례47) 토대 위에서 ‘연동형’ 개념을 적용하면 어떻게 될까. 발제문에 정리된 ‘20대 총선에 연동형+총의석 고정방식을 적용할 경우 의석 배분수’ 표에 따르면 결과적으로 새누리당과 민주당보다 국민의당이나 정의당에 상대적으로 유리한 조건이 됨을 알 수 있다.
세부적으로 20대 총선에서 새누리당은 정당득표율 36.01%, 민주당 27.46%, 국민의당 28.75%, 정의당 7.78%인 것으로 파악됐다. 그 외 정당 득표율과 관계없는 무소속 당선 의석은 11석이었다. 이에 전체 의석수 300석 중 무소속 당선 의석 11석을 제외한 할당의석은 289석이 된다. 각 정당득표율을 이 할당의석에 비례하면 다음과 같이 나오게 된다. 새누리당은 총 할당의석 289에서 36.01%에 해당하는 의석을 갖게 된다. 그 결과 104석이 된다. 그런데 연동형 비례대표제는 기본적으로 지역구 당선자를 우선으로 한다. 이 기준으로 보면 새누리당은 당시 지역구 당선자를 105석 획득했기 때문에 할당 의석 104석보다 1석 더 많은 105석으로 최종 결론 나게 된다.
더불어민주당 정당득표율은 27.46%였다. 이를 할당의석(289)에 적용하면 79석이 된다. 그런데 민주당의 지역구 당선자는 110석이었다. 이 역시 지역구 당선자 의석이 우선되기 때문에 총 110석을 차지하게 된다. 국민의당과 정의당 경우는 지역구 당선자가 각각 25석, 2석인데 반해 정당득표율에 의한 할당의석은 83석, 23석 더 많이 차지한다. 이 차이 관련 비례대표 의석배분을 위한 조정득표비율은 각각 78.70%, 21.30%로 국민의당 37석, 정의당 10석으로 배분된다. 여기에 지역구 당선자까지 합하면 최종 62석, 12석이 된다.
연동형 비례대표제로 할 경우 정당득표율과 의석비율간의 격차도 줄어들게 된다. 20대 총선 결과 기준 △새누리당 정당득표율 36.01%->(현행 병립형시)40.67%, (연동형 시)35% △민주당 정당득표율 27.46%->(현행 병립형시)41.0%, (연동형 시)36.67% △국민의당 28.75% -> (현행 병립형시)12.67%, (연동형 시)20.67% △정의당 7.78%->(현행 병립형시)2.0%, (연동형 시)4.0% 등.
따라서 위와 같이 총의석 300석을 고정해놓고 연동형 비례대표제를 적용한다 해도 “새누리당과 민주당의 의석비율은 정당득표율에 보다 근접하게 낮아지고, 국민의당과 정의당의 의석비율은 정당득표율에 근접하게 올라가는 것을 볼 수 있다”는 분석이다.
어찌됐든 이처럼 총의석을 300석으로 하고도 연동형 방식을 도입하는 것이 불가능하지는 않다는 결론으로 귀결된다. 또한 초과의석문제도 총의석 고정방식을 도입하면 해결할 수 있음을 확인할 수 있다. 따라서 “‘의석을 늘리지 않으면 연동형을 할 수 없다’, ‘초과의석 때문에 연동형을 할 수 없다’는 것은 모두 핑계에 불과하다”는 것이 하 대표의 지적이다.
지역구의석은 그대로, 비례는 100석
적정 의원 수, 360석 방안 이유 왜?
그렇다면 왜 의석수를 늘려야하고, 그중 360석으로 설정한 것일까. 여기에는 현실적 문제가 고려돼 있다. 이유는 “연동형 방식을 도입했을 때 실효성을 생각하면 총의석을 늘리고 비례대표 의석을 최소 100석 이상 확보하는 것이 바람직”하기 때문이다.
360석 방안은 기존 지역구 의석을 줄이지 않는 방식을 택한 것이기도 하다.
“현재 47석인 비례대표 의석을 100석 이상으로 늘려야하는데, 지역구 253석을 줄이는 것은 현실적으로 불가능하다. 이것은 단지 지역구 국회의원이 기득권 때문이 아니라 농ㆍ어촌지역의 지역대표성 확보 때문이다. 지금도 인구가 줄어든 농ㆍ어촌지역의 경우에는 3-4개 시ㆍ군을 합쳐서 1명의 지역구 국회의원을 뽑는 경우들이 많은데, 지역구 의석을 더 줄이면 농ㆍ어촌지역의 지역구는 더 넓어질 수밖에 없기 때문이다.”
360석 되면? 선거결과 확 바뀌어…20대 총선 적용 시
민주당 110석 vs 국민의당 93석 격차 확 줄어들어
하지만 20대 총선은 이례적…민주당 결코 불리하지 않아
19대 총선 대입 시 민주당, 기존보다 34석 비례 더 받아
360석의 강점은 선거결과의 변화를 획기적으로 변화시킨다는 점이다.
“가령 똑같은 20대 총선결과를 놓고 비례대표 의석이 107석이고, 총의석이 360석이라고 가정해 보자. 그럴 경우 선거결과가 변화한다. 정당득표율과 의석비율간의 격차는 300석일 때보다 줄어든다.”
말처럼 20대 총선에 연동형 + 총의석(360석) 고정방식을 적용할 경우 의석배분의 격차는 더욱 줄어든다. 즉 20대 총선 결과 기준 △새누리당 정당득표율 36.01%, 지역구 당선자 105석->최종의석 126석 △민주당 정당득표율 27.46%, 지역구 당선자 96석 -> 최종의석 110석 △국민의당 28.75% 지역구 당선자 25석-> 최종의석 93석 △정의당 7.78%, 지역구 당선자 2석 -> 최종의석 20석 등.
이를 20대 총선에 연동형 개념을 적용했다고 가정하면 국민의당보다 정당득표율을 적게 받았던 더불어민주당 경우가 특히 손해를 보는 것을 들 수 있다. 특히 “민주당의 경우는 300석이든 360석이든 간에 지역구 당선자가 할당의석을 초과하므로 비례대표 당선자가 없는 결과”로 이어지는 모습을 보였다.
그러나 연동형으로 할 경우 민주당이 불리하다고 생각하면 근시안적인 생각이라는 것이 하 대표의 지적이다. “20대 총선은 정당득표율과 의석비율간의 격차가 이례적으로 크게 나타난 선거였다. 따라서 20대 총선 결과를 갖고 유불리를 따진다는 것 자체가 맞지 않다”는 이유 때문이다.
“역대 선거에서 승자독식 선거제도의 최대수혜자는 지금의 제1야당인 자유한국당(그 이전의 새누리당-한나라당)이었다. 그리고 역대 선거결과 총의석수만 360석 정도가 되면 초과의석도 발생하지 않고, 민주당도 비례대표 의석을 배분받을 수 있다.
“가령 19대 총선에서 새누리당은 42.8%의 정당득표로 152석이라는 단독과반수를 차지했다. 당시에 민주통합당은 36.5%의 정당득표로 127석을 차지했다. 19대 총선의 결과에 연동형 개념+총의석 고정방식을 도입하고, 현재 논의 되는대로 360석 정도로 의석을 늘리면 19대 총선 결과 기준 민주당의 경우에는 지역구 당선자 외에 비례대표 34석을 더 배분받을 수 있다.”
하 대표는 “그런 점에서 최근 이해찬 대표를 비롯한 민주당 일각에서 ‘연동형이 되면 민주당은 비례대표 배분을 못 받는다’는 것은 지난 20대 총선과 6.13 지방선거 결과 정도를 갖고 하는 근시안적인 얘기”라며 “앞으로 각 정당의 지지율이 어떻게 변할지 모르는 상황에서 이런 얘기를 갖고 연동형 비례대표제에 반대한다는 것은 참으로 한심한 일이다. 한국정치의 미래는 물론이고 자기 정당의 과거와 미래조차도 보지 못하는 것”이라고 거듭 꼬집었다.
아울러 “기득권 세력들은 ‘국회의원 숫자를 늘리는 것에 국민들이 반대하기 때문에 연동형 비례대표제 도입이 어렵다’는 얘기를 하고 있다. 그러나 현재의 국회예산이 늘어나지 않는다는 것만 보장되면, 국민들도 국회의원 숫자 늘리는 데 반대할 이유가 없다”고 했다. 오히려 국회의원 수가 적고 특권이 될수록 기득권 권리만 커진다는 견해다.
뉴질랜드 국민설득 참고 필요 있어
野3당, 文대통령‧여야5당 회동 요청
하 대표는 이와 함께 뉴질랜드의 경험을 참고할 필요가 있다고 했다.
“1993년 뉴질랜드가 승자독식의 소선거구제를 연동형 비례대표제로 바꿀 당시에도 국회의원 숫자를 99명에서 120명으로 늘려야 했다. 당시에 뉴질랜드의 시민단체들은 ‘99명의 독재보다는 120명의 민주주의가 낫다’라는 슬로건으로 국민들을 설득해 냈다. 뉴질랜드의 경우에도 의석을 더 늘려서 비례대표 의석을 더 확보할 수도 있었겠지만, 20% 정도의 증원만 했다.”
한편 손학규 바른미래당 대표, 정동영 민주평화당 대표, 이정미 정의당 대표를 주축으로 한 야3당은 지난 25일 국회 정론관에서 기자회견을 열고 연동형 비례대표제를 촉구했다. 이날 기자회견에는 바른미래당 김관영·평화당 장병완·정의당 윤소하 원내대표도 함께했다. 이들은 정기국회에서 연동형 비례대표제 도입을 완수해야 한다고 강조했다. 또 문재인 대통령과의 담판회동 및 민주당과 한국당의 적극 협조를 요청했다.
손학규 당대표는 다음날(26일)에도 전북 전주에서 열린 현장 최고위원회의에서 “선거제 개혁의 핵심은 연동형 비례제"라며 "문재인 대통령과 더불어민주당은 국민의 뜻을 읽고 협치의 뜻을 새겨야 한다"고 강조했다.
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