[시사오늘·시사ON·시사온=조기현 법무법인 대한중앙 대표변호사)

서울시가 장기미집행 도시공원 일몰제에 따라 공원 지정 효력이 사라지게 되는 땅을 '도시자연공원구역'으로 지정했다. 도시자연공원구역으로 지정된 토지는 신축이나 기존 건축물 용도변경을 함부로 할 수 없는 등 각종 개발이 제한된다. 이에 따라 토지소유자로서는 자유로운 재산권 행사가 어려워지게 됐다.

도시공원 일몰제란 개인 재산권을 보호하기 위해 시행된 제도다. 도시계획시설상 도시공원으로 지정만 해놓은 개인 소유의 땅에 20년간 공원을 조성하지 않을 경우 도시공원에서 해제된다. 해당 부지 소유주들은 종래 도시계획법 제4조에 의거해 재산권 행사에 제한을 받았지만, 지난 7월 헌법 불합치 결정에 따라 그 제한이 풀려 자유로운 재산권의 행사가 가능해진 것이다.

하지만 서울시는 일부 사유지만 매수한 뒤 나머지 사유지는 향후 매입하겠다는 입장을 밝힘과 동시에, 일단 도시관리계획상 용도구역인 도시자연공원구역으로 지정해 고시했다. 공원 일몰제에 따라 제한됐던 재산권을 행사할 수 있을 것이라 생각한 토지소유자들은 서울시의 도시자연공원구역 지정에 당황할 수 밖에 없는 상황이다.

도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획사업을 시행할 수 없고 법률에 규정된 행위의 경우에 한해서만 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아 시행할 수 있다. 즉 자유로운 재산권의 행사가 다시 제한된 셈이다.

이처럼 정부의 부동산 규제로 인해 재산권이 제한되는 경우는 많다. 헌법 제23조 제1항에서 보장되는 재산권은 재산권 형성적 법률유보에 의해 광범위한 입법형성의 자유에 속한다. 그러나 같은 조 제2항에서는 ‘재산권의 행사는 공공복리에 적합해야 한다'고 규정해 재산권행사의 사회적 제약을 명시하고 있고, 같은 조 제3항은 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급해야 한다'며 공용침해에 대해 규정하고 있다.

비슷한 사안으로 ‘개발제한구역’을 들 수 있다. 개발제한구역으로 지정되면 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나, 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없다. 다만 실질적 토지의 사용, 수익의 길이 없는 경우에는 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘긴 것으로 봐, 헌법 불합치 결정이 내려진 바도 있다.

이를 비춰볼 때, 서울시의 행보가 사회적 제약의 한계를 벗어나 헌법에 위배되는 것은 아닌지 의구심이 든다. 지난 1999년 헌법재판소의 위헌 결정을 통해 ‘공원일몰제’를 도입했음에도 이를 교묘하게 피해 다른 방법으로 제한하고 있음은 타당하다고 보기 어려워서다. 자기 토지의 90%를 기부할테니 나머지 10%라도 개발하게 해달라는 토지소유주마저 존재한다. 그러나 지자체는 일부 토지의 개발허용 시 막대한 개발이익에 따라 투기가 이루어질 수 있단 우려로 이를 거부하고 있다.

도시자연공원구역의 경우에는 해제기간뿐만 아니라 지자체의 매수의무도 없다. 도시자연공원구역으로 지정된 토지는 가격이 하락할뿐만 아니라 특례대상 제외로 재산세가 기존의 2배로 부과된다. 20년을 참고 기다렸던 토지소유주들에게 이러한 대가가 따르는 것이라면 국민들은 기본권 보호의무가 있는 국가가 내 재산권을 지켜주지 못할 망정 오히려 침해하고 있다고 생각할지 모른다.

물론 도시자연공원구역 지정으로 사용이나 수익 창출이 사실상 불가능해진 토지의 소유자는 지자체에 토지를 매수해달라고 청구할 수 있고, 구역지정처분에 대한 취소소송도 진행할 수 있다. 더 나아가 구역지정고시, 결정에 대한 헌법소원도 고려할 수 있다. 그러나 일련의 절차를 밟는데 소요되는 시간과 막대한 비용들은 오롯이 토지소유주들이 부담해야 하는 고통이다.

지역 거주민들에게는 소중한 녹색자원인 도시 숲이 유지돼 삶의 질을 향상시킬 수 있겠지만 정작 토지의 소유주들은 마음대로 이용해보지도 못한 토지를 또 다시 공익이란 이름 하에 국가에게 제공해야 한다. 헌법재판소의 결정은 마치 허수아비가 된 것 같다. 적절한 보상과 이용 제한을 완화하는 등 토지소유주들을 위한 새로운 방안이 필요해 보인다.

※ 본 칼럼은 본지 편집자의 방향과 다를 수도 있음을 알려드립니다.

조기현 변호사

- 법무법인 대한중앙 대표변호사

- 서울지방변호사회 기획위원

- 대한공중보건의사협의회 법률고문

- 제52회 사법시험합격